El contexto socio-político
y jurídico de la inmigración en España
En escasos quince años, el panorama
de la inmigración en España ha variado sustancialmente.
LOE
La LOE (Ley Orgánica de 1985
de los Derechos y Libertades de los extranjeros) se elaboró en un
momento en que se adivinaba el posible cambio de tendencia de la emigración
a la inmigración pero, sobre todo, en vísperas del ingreso
de España en la CEE, donde la inmigración sí era un
fenómeno importante.
Su objetivo central era reducir al mínimo
la llegada de trabajadores, admitirlos siempre en períodos cortos
de tiempo y no preocuparse de ningún otro aspecto diferente al empleo
y al orden público. Según este modelo, el trabajador extranjero
recibía en su país un contrato de un empresario español,
con el que obtenía el visado de la Embajada o Consulado español
en su país tras contar con los informes favorables de los Ministerios
de Trabajo e Interior, informes que tardaban meses en llegar y que sólo
eran favorables si faltaba mano de obra española en aquél
sector; a continuación el extranjero venía a España,
donde recibía los permisos de residencia y trabajo, de una duración
inicial de un año, concluido el cual o renovaba los permisos o regresaba
a su país. El inmigrante que vulneraba estas previsiones era sancionado
casi siempre con la expulsión, porque la LOE no distinguía
entre infracciones leves, graves y muy graves.
A finales de los ochenta, especialmente
con la mejora en la situación económica española,
el modelo de la LOE comenzó a fallar por su premisa inicial:
la entrada de inmigrantes se había proyectado muy escasa por las
difíciles condiciones que exigía la Ley, pero sucedió
lo contrario. Como no existían mecanismos ágiles para que
los empresarios españoles pudieran enviar contratos a trabajadores
extranjeros, tanto unos como otros descartaron la vía legal y los
inmigrantes entraban en España de forma irregular (como turistas
o en patera), buscaban después trabajo y, finalmente, intentaban
regularizar su situación. Posteriormente era fácil caer en
la irregularidad si perdía el trabajo temporalmente, porque si debía
reconocer sus permisos en ese período la Administración no
concedía la prórroga y le imponía la salida obligatoria
del país.
Pero el factor decisivo de la crisis del
sistema LOE surgió de la propia realidad social que, pese a todas
las dificultades, trajo a España un volumen importante de inmigrantes
con voluntad de permanencia a largo plazo. La solidaridad de los
primeros llegados, el apoyo de ONGs y la comprensión de profesionales
e incluso funcionarios condujo a la existencia de una población
inmigrante permanente en España relativamente importante, aunque
muy inferior a ciertos países europeos.
El Gobierno español fue aceptando
un cierto cambio de orientación y, finalmente, se decidió
por una reforma normativa para corregir los defectos del sistema mediante
la modificación del Reglamento de aplicación de la LOE
en febrero de 1996. A través de esta reforma se aceptaba implícitamente
la existencia de una inmigración estable, pues se previó
la reagrupación familiar y los permisos de residencia y trabajo
a partir de los cinco años; además, también se ampliaron
los derechos de los inmigrantes respecto a los reconocidos en esta Ley.
LODYLE
En 1998, por iniciativa de los Grupos parlamentarios
y no del Gobierno, cuestión que ha resultado determinante, se presentan
varias proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados para reformar
la LOE. El conjunto de estas proposiciones se estudió en una
Ponencia de la Comisión Constitucional del Congreso con la intención
de integrarlas en un solo texto a través del consenso de todos los
Grupos, aunque de la actividad de esta Ponencia no sólo cabe destacar
el consenso político sino también el método de trabajo
abierto empleado: realizó múltiples reuniones con ONGs, asociaciones
y expertos, atendió a opiniones de las Secciones de Inmigración
de los principales sindicatos españoles y recibió a los representantes
del Foro para la Inmigración.
Tras la aprobación del texto en
la Comisión y la inminencia de su aprobación por la mayoría
absoluta en el Pleno, el Gobierno comenzó a mostrar serias discrepancias,
tanto en materia de control de flujos migratorios como respecto de la cantidad
de derechos reconocidos a los inmigrantes. El debate se trasladó
al Senado tras la aprobación del texto en la Cámara Baja
y allí el ejecutivo trató de imponer sus alternativas, produciéndose
un enfrentamiento entre partidos. Las modificaciones introducidas en el
Senado obligaron a una nueva votación en el Congreso de los Diputados,
donde se ratifica de nuevo el texto del consenso.
De la LODYLE, (LO 4/2000) vigente desde
febrero de 2000 , pueden destacarse cinco grandes líneas,
que tratan de reaccionar frente a los problemas que planteó la aplicación
de la LOE:
-
Creación de un estatuto claro de los
derechos para los extranjeros en situación regular, tendiendo a
la igualdad de derechos entre regulares y nacionales.
-
Creación de un estatuto de derechos
para los extranjeros en situación irregular frente al silencio de
la LOE.
-
La lucha contra la irregularidad de los extranjeros
ya no se dirige contra éstos, sino contra la propia existencia de
esa situación: se pretende evitar la caída en la irregularidad,
se ofrecen vías para la regularización, y se procede a un
cambio radical en el sistema de infracciones, que excluye la expulsión
de aquellos que se encuentran sobrevenidamente en situación irregular.
-
Con respecto a las sanciones e infracciones,
hace un gran esfuerzo por evitar la arbitrariedad de la Administración,
reduciendo la discrecionalidad administrativa que hasta entonces se había
desarrollado en exceso.
-
Y en conjunto, trata de dar forma a
un principio fundamental que orienta toda la Ley: la integración
social de los inmigrantes.
Inmediatamente después de la elecciones
del 3 de marzo de 2000, el ejecutivo, con mayoría absoluta,
ratifica su voluntad de reformar la Ley en la línea de las enmiendas
que había presentado en la Cámara Alta aunque, como era de
esperar, no encuentra apoyos ni en el resto de los partidos con representación
en las Cortes, ni en los sindicatos, ni en los sectores vinculados con
la inmigración.
¿Cuáles son los principales
aspectos que pretende reformar el gobierno?
-
Con carácter general, la integración
deja de ser el eje vertebrador de la normativa para concentrar todos los
esfuerzos en evitar la estancia irregular.
-
La irregularidad vuelve a sancionarse con
la expulsión, con el objetivo final de desincentivar la entrada
ilegal de inmigrantes fijando un procedimiento "preferente" que permite
expulsar a un inmigrante sin papeles en regla en el plazo de 48 horas.
-
En el campo de las infracciones y sanciones,
se incorporan algunos elementos de la Ley de 1985 superados en la normativa
vigente, como la expulsión por el procedimiento de urgencia.
-
Se dificulta el reagrupamiento familiar.
-
Se retorna al sistema LOE al restringir al
máximo los derechos de los no regulares, excepto la sanidad.
-
Por último, se produce un aumento considerable
del margen de discrecionalidad administrativa y se continúa remitiendo
de forma excesiva al Reglamento de desarrollo de la Ley.
La reforma de la ley 4/2000 se plasma finalmente
en la ley 8/2000 de 23 de diciembre que entró en vigor el 23 de
enero de 2001. Veinte días antes un tren había matado a doce
trabajadores ecuatorianos indocumentados. El accidente provocó que
miles de trabajadores inmigrantes se quedaran sin trabajo y la recien estrenada
ley les había despojado de sus derechos civiles y les amenazaba
con expulsiones masivas. Durante se meses se produjeron movilizaciones
el todo el Estado consiguiendose un proceso extraordinario de regularización
que ha posibilitado que miles de inmigrantes vayan a conseguir los papeles.
Curiosamente este proceso se ha realizado aplicando el artículo
34.4 de la ley 8/2000 que permite regularizar a un extranjero por motivos
de arraigo.
Desde el principio quedó bien claro
que la ley era inaplicable. Y en algún sentido así fue asumido
por el Ministro del Interior. ¿Qué se pretende con una ley
que no puede cumplirse? ¿Cómo se van a expulsar a trabajadores
necesarios para la economía española? ¿A quien beneficia?
El reglamento de ejecución de la
ley supone un endurecimiento de la misma, por ejemplo, dejando en manos
de la administración la valoración de la capacidad del inmigrante
para adaptarse a la sociedad española.
Cuestiones:
-
¿Tenías una idea clara de estas
leyes y sus lineas esenciales de actuación?
-
¿Sabrías ubicar los partidos
políticos que intervinieron en la aprobación de estas leyes
y sus reformas?
-
Valora las líneas generales de la Lodyle
y sus reformas.
-
¿Quienes son los beneficiarios de la
ley 8/2000? ¿En qué se benefician?
Bibliografía: